当代物权法百科全书小辞典初稿36-1

　　不动产登记机构与范围

　　一、一般规定

　　物权法第10条作出的规定，是关于“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”的抽象规定。

　　这一部分需要展开来说明。中国长期以来实行的是对口登记制，政出多门，主要是便于相关管理部门的垂直管理和执法，还没有实行不动产统一登记制度。根据物权法制国家的先进经验，应当是由一个不动产登记机构来实行统一登记，以便于统一工作，提高工作效率，减少申请登记者的麻烦与负担。

　　不动产统一登记制度，亦称之为统一的不动产登记制度。其是根据现实国情民情和根据需要和可能，针对登记范围不统一、登记机构不统一、登记办法不统一和不动产公开查询制度不统一、收费标准不统一等存在的问题，从立法实践到具体实践上克服困难，建立健全统一的不动产登记制度。

　　立法过程中，不少部门、专家认为，登记机构特别是不动产登记机构不统一，必然出现重复登记、登记资料分散、增加当事人负担、资源浪费等弊端，不利于健全登记制度，应当统一登记机构。立法机关经研究，赞成以上意见，同时又要考虑统一登记涉及行政管理制度，实行统一的不动产登记制度还有一个过程。因此，既肯定了“国家对不动产实行统一登记制度”的前瞻性、必要性，又面对了“统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”的现实性、灵活性。这样的规定是切中时弊和切实可行的。

　　目前，行政法规关于登记的范围、登记机构和登记办法如下所示。通过大部制改革以后，可由原来的7个登记机构缩减到2至3个，并且根据需要和可能进行进一步的缩减，最后由一个不动产登记机构来统一管理。

　　一是土地管理部门

　　土地登记规则第7条规定，国家土地管理局主管全国的土地登记工作。县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地登记工作。

　　依据土地登记规则、土地登记办法等登记法的规定，土地权利登记可分为初始土地登记、设定土地登记、变更土地登记、注销土地登记等各种方式。

　　土地管理法第11条，土地管理法实施条例第4条、第6条、第7条等条款，涉及农村集体土地使用权登记的相关规定。

　　担保法第42条、土地登记规则第30条，涉及有出租权的土地使用权的登记地点。

　　《中国人民解放军地籍管理办法》第16条涉及军用土地使用权的代表为军委、总部。申报登记由军队团以上单位向当地县级以上人民政府土地管理部门申请办理，领取国有土地使用权证书。跨省、市县行政区划的土地登记领证，应分别到土地所在地的县级以上人民政府土地管理部门办理；属于军事禁区的，应分清所在地各行政区的范围和面积，到上一级地方人民政府土地管理部门办理。

　　二是房产管理部门

　　城市房地产管理法第60条规定，在依法取得房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记。

　　以上包括房产变更登记、土地使用权变更登记。

　　房屋登记办法第4条规定，房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。本法所称房屋登记机构，是指直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构。第5条规定，房屋登记机构应当建立本行政区域内统一的房屋登记簿。房屋登记簿是房屋权利归属和内容的依据，由房屋登记机构管理。

　　依据房屋登记办法等登记法的规定，不动产登记，分为房屋所有权登记、抵押权登记、地役权登记、预告登记、其他登记和专项登记，以及国有土地范围内房屋所有权登记、集体土地范围内房屋登记。

　　担保法第42条、城市房地产管理法第53条涉及房屋租赁登记的规定。

　　原则上，房屋与土地权利的登记应当合由一个登记机关登记。上海、广州、深圳等地试行的房屋和土地管理机构的统一是成功的，可以在全国推广应用。房屋与土地权利的登记分别由两个登记机构负责，不利于“房地合一”的统一信息、统一调查与统一管理，不利于提高工作效率，也不利于权利人方便登记并多支付额外费用。

　　三是草原主管部门

　　草原法第8条规定，***草原行政管理部门主管全国草原监督管理工作。县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。

　　第11条规定，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权。

　　四是林业主管部门

　　森林法第3条规定，（林地）由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。

　　林木和林地登记管理办法第2条规定，县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。

　　森林法实施细则第4条、第5条祥细规定了国家所有、集体所有的森林、林木和林地的登记。

　　担保法第42条规定，以林木抵押的，抵押登记部门为县级以上林木主管部门。

　　五是农业主管部门

　　农村土地承包法第11条规定，***农业、林业行政主管部门分别依照***规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。

　　六是海洋行政主管部门

　　海域使用管理法第19条规定，登记部门有***、地方人民政府海洋行政管理部门，申谁批准谁登记造册，核发海域使用权证书。

　　海域使用权登记办法第5条规定，海域使用权实行分级登记。***批准的项目用海，由国家海洋局登记造册；县级以上地方人民政府批准的项目用海的，由批准用海的地方人民政府登记造册，海洋行政主管部门负责登记的具体工作。第17条涉及注销登记。

　　七是地质矿产部门

　　矿产资源法第12条规定，矿产资源的勘查工作、登记工作，由***地质矿产部门负责。

　　矿产资源开采登记管理办法第3条规定，颁发采矿许可证，由地质矿产部负责审查登记。

　　开采石油、天然气矿产的，经由***指定的机关审查同意后，由***由地质矿产部负责审查登记，颁发采矿许可证。

　　关于涉及矿产资源之登记地点、范围、机构与办法，情况比较复杂，有几个层次的登记机构与办法。除了由地质矿产部负责审查登记、颁发采矿许可证的，还有中型以上矿藏或者特定的矿产资源，由省、直辖市、自治区人民政府地质矿产主管部门批准登记、颁发采矿许可证的；另有县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门在审批发证后，应逐级上报与备案；跨县级以上行政区域的，由所涉及区域的上一级负责审查登记、颁发采矿许可证。

　　以上七大类不动产登记管理规定，除了县级以上地方人民政府以外，***有关管理部门介入的有：草原草地使用权登记、森林、林木、林地所有权登记，海域使用权的登记，地质勘查权、采矿权的登记；军委、总部介入的有土地使用权的登记。

　　二、补充规定

　　物权法第246条进一步规定：“法律、行政法规对不动产统一登记的范围、登记机构和登记办法作出规定前，地方性法规可以依照本法的有关规定作出规定。”

　　建立不动产统一登记制度，是个拖而未决的焦点、难点问题。有历史上遗留问题和增量新类型问题，以及各个地区宅基地使用权、农村自建房产权等差异问题，地方房地产证书的统一制作、统一颁发问题，登记机构政出多门问题，根据不同地区的民族政策或者居民政策制订有相对个性的地方性法规等等疑难问题，目前还不能做到全国统一立法的程度。因此，各有地方性法规立法权限的省、市，需要根据立法法、城市房地产管理法的相关授权精神作出有针对性的规定，以弥补目前法律、行政法规的不足之处。

　　但是，地方性法规原则上不能与法律、行政法规已作规定的内容发生龃龉，全国性的不动产统一登记制度建立起来后，地方性法规即完成立法使命。

　　不动产登记制度立法总原则，系指法律、行政法规对不动产统一登记的范围、登记机构和登记办法作出规定前，大权独揽、小权分散原则和统一性与实用性相结合原则、下位法有限的灵活性与上位法的原则性相结合的原则，目的在于中央立法与地方立法相配合相协调，加强不动产登记制度的法制建设，为全国实现统一的不动产登记制度打下良好的基础。不动产登记制度由制度（政策）物权法规范与调整，身兼民事和公事不动产登记制度，是加强土地管理、合理利用、集约用地和确认、保护各种不动产权利的重要一环，也是发扬人类社会几千年来优秀法制文化传统的突出表现与必要措施，并将这项制度贯穿于普通物权法和担保物权法之中，进行全员、全过程、全方位、全要素的全面落实。

　　不动产登记制度立法，指具有地方性法规立法权限的省、自治区、直辖市或者较大城市立法机关可依法律规定制订地方性的不动产登记法。调动地方立法的积极性，以弥补目前不动产登记之法律、行政法规的不足之处。地方性法规原则上不能与宪法、法律、行政法规已作规定的内容发生龃龉，个别地区的个别不动产登记制度内容要作特殊性调整的，须经全国最高立法机关审核通过。全部的不动产登记制度立法要经过最高立法机关备案，最高立法机关有权纠正错误的或者不适当的地方法条款。全国性的不动产统一登记制度建立起来后，地方性法规即最终完成立法使命。

　　本条款关于“法律、行政法规对不动产统一登记的范围、登记机构和登记办法作出规定前，地方性法规可以依照本法有关规定作出规定”的规定，就是代表全国****会立法机关授权地方立法机关进行不动产登记制度立法，借以解决各个地区尤其是地多人少的少数民族地区或者经济特区、特别行政区、计划单列市不动产登记的实际问题，以及登记机构、收费标准不统一等问题。不动产登记制度，是不动产产权制度的一个把关制度、公示制度和系统化、网络化、常规化、模式化的不动产跟踪监管制度，故地方性的不动产登记制度立法是对于不动产产权制度的一个规范性调整性立法。

　　相关法律：《物权法》第10条。

　　相关名词：【不动产统一登记制度】【不动产登记】【不动产登记制度立法总原则】

　　字数：3888字

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